De la valeur donnée à des propriétés particulières, communales ou départementales, par des travaux e

CHAP. 23: De la valeur donnée à des propriétés particulières, communales ou départementales, par des travaux exécutés aux frais de l'État. Du paiement de cette valeur.

DES faits exposés dans les chapitres précédens, il résulte deux vérités qui me semblent avoir tout le caractère de l'évidence: l'une, que toute valeur appartient à celui qui l'a formée, et qui ne s'en. est pas dépouillé; l'autre, qu'une propriété, quelle qu'en soit la nature, est estimée par la valeur qu'elle a, ou par les services qu'elle peut rendre, et non par le volume ou l'étendue de la matière dont elle est composée.

Si des propriétés particulières, si le territoire d'une commune ou d'un département reçoivent un accroissement de valeur immédiat et spécial, des travaux exécutés aux frais du public, tels que des routes, des ponts, des canaux, ne faudra-t-il pas tirer du premier de ces deux principes la conséquence que cet accroissement de valeur appartient à l'Etat? Les particuliers, les communes ou les départemens, dont les propriétés auront augmenté de prix, ne seront-ils pas tenus, soit de lui payer une indemnité proportionnée à la plus-value, soit de lui rembourser une part proportionnelle des dépenses? Les personnes qui croiront devoir ne lui payer ni la plus-value, ni une part des dépenses, ne pourront-elles pas être obligées à lui céder leurs propriétés pour le prix qu'elles avaient avant l'exécution des travaux?

Ces questions ne pourraient pas s'élever dans un pays où le gouvernement laisserait aux particuliers, aux communes ou aux provinces, le soin d'entreprendre ou de faire exécuter les travaux à l'exécution desquels ils se croiraient intéressés; 'car, dans un tel pays, on conviendrait d'avance de la part pour laquelle chacun devrait y contribuer. Mais si les entreprises d'utilité publique étaient ainsi subordonnées au sentiment et aux calculs de l'intérêt privé, il est probable que des travaux utiles à la population entière seraient rarement entrepris, surtout dans les pays peu avancés dans la civilisation. Un peuple ne pourrait pas, sans compromettre ses intérêts de la manière la plus grave, renoncer à toute espèce d'entreprises d'utilité générale, jusqu'au moment où chacun des propriétaires auxquels elles pourraient profiter, serait assez éclairé pour bien apprécier ses intérêts, et pour avoir la volonté d'y participer.

On n'aurait pas non plus à examiner ces questions chez un peuple qui ne formerait jamais que des entreprises dont les revenus doivent couvrir les dépenses; qui, par exemple, ne ferait percer une route ou construire un pont, qu'autant que les droits de péage pourraient l'indemniser de tous les sacrifices auxquels il se serait soumis; qui ne ferait exécuter un canal qu'autant que les droits établis sur la navigation seraient suffisans pour couvrir les frais de l'entreprise. En pareil cas, ce seraient ceux qui feraient usage de la route, du pont ou du canal, qui en supporteraient la dépense, et chacun paierait en raison de sa jouissance; il suffirait, dans un tel système, de concéder les travaux qu'on voudrait faire exécuter, à des compagnies qui en avanceraient les frais, et qui en percevraient les revenus.

Mais l'utilité de tous les travaux publics ne peut pas constamment se mesurer par les revenus qu'ils rapportent quand ils sont exécutés : une route, un pont, un canal, une rue, outre les services qu'ils rendent aux particuliers pour leurs communications, pour le transport de leurs marchandises ou de leurs denrées, pour l'exploitation de leurs propriétés, peuvent être très-utiles au public, par la facilité qu'ils donnent aux approvisionnemens, aux transports, aux communications dont le gouvernement ne saurait se passer, et qui souvent sont nécessaires, non-seulement à la bonne administration de l'État, mais à sa défense et à sa sûreté. De tels travaux, d'ailleurs, quand ils sont bien entendus, et qu'ils sont exécutés avec économie, donnent toujours une impulsion plus ou moins forte à tous les genres de perfectionnement; car ce n'est souvent qu'en comparant leur situation à une situation supérieure, que les hommes font des progrès, et cette comparaison ne peut avoir lieu qu'autant que les communications sont faciles et fréquentes.

Enfin, il est des nations dont les mœurs admettent peu les entreprises faites par association, et chez lesquelles tous les grands travaux d'utilité publique sont exécutés sous les ordres et par les agens du gouvernement. Un tel état de choses est loin d'être bon; mais il faut bien l'accepter comme un fait tant qu'il existe, et jusqu'à ce que les mœurs ou les lois aient établi un ordre de choses différent. Or, c'est dans la supposition d'un tel état qu'ont été posées les questions qui se trouvent en tête de ce chapitre.

Il n'est presque pas de propriété foncière qui ne puisse recevoir un accroissement considérable de valeur, par suite de certains travaux publics; qu'un canal ou qu'un chemin de fer soit établi à travers une forêt qui n'avait que des communications difficiles et coûteuses, et que le bois puisse être, à peu de frais, transporté dans des lieux où il s'en fait une grande consommation; aussitôt la valeur de la forêt sera considérablement augmentée. L'effet produit par la création d'un moyen de communication peu dispendieux, serait le même sur une terre qui renfermerait une mine de fer ou de charbon, des carrières de marbre, ou d'autres matières qui sont d'un grand poids ou d'un grand volume, comparativement à leur valeur. Il suffit, au reste, pour juger du prix que donne à une propriété foncière un moyen de communication peu coûteux, de comparer le prix des terres situées aux environs d'une grande ville, au prix des terres qui sont éloignées des lieux où se font les grandes consommations.

Une loi du 16 septembre 1807 a prévu les cas où, par l'effet de certains travaux publics, une partie du territoire national recevrait immédiatement une augmentation de valeur; et elle a déterminé la part de dépenses qui devrait être supportée par la population à laquelle l'ouvrage exécuté serait profitable.

Suivant cette loi, lorsque, par l'ouverture d'un canal de navigation, par le perfectionnement de la navigation d'une rivière, par l'ouverture d'une grande route, par la construction d'un pont, un ou plusieurs départemens, un ou plusieurs arrondissemens, sont jugés devoir recueillir une amélioration de leur territoire, ils sont tenus de contribuer aux frais des travaux; leur charge ne peut néanmoins s'élever au-delà de la moitié de la dépense qu'exige l'entreprise [^200].

S'il y a lieu à l'établissement ou au perfectionnement d'une petite navigation ou d'un canal de flottage, à l'ouverture ou à l'entretien de grandes routes d'intérêt local, à la construction ou à l'entretien de ponts sur ces mêmes routes ou sur des chemins vicinaux, les départemens contribuent dans une proportion, les arrondissemens les plus intéressés dans une autre, les communes les plus intéressées dans une autre, et chacun dans la proportion de l'utilité qu'il doit retirer des travaux à exécuter; dans ces cas, l'État ne fournit une partie des fonds que s'il le juge convenable.

Si, par suite des travaux précédemment énoncés, ou par l'ouverture de nouvelles rues, par la formation de places nouvelles, par la construction de quais, ou par tous autres travaux publics généraux, départementaux ou communaux, ordonnés ou approuvés par le Gouvernement, des propriétés privées ont acquis une notable augmentation de valeur, ces propriétés peuvent être chargées de payer une indemnité, qui peut s'élever jusqu'à la valeur de la moitié des avantages qu'elles ont acquis.

Les propriétaires dont les biens ont augmenté de valeur, ont la faculté de payer la plus-value en argent ou en rentes constituées à quatre pour cent net, ou par le délaissement d'une partie de la propriété, si elle est divisible; ils peuvent aussi délaisser en entier les fonds, terrains ou bâtimens dont la plus-value donne lieu à l'indemnité. S'ils optent pour le délaissement, il a lieu sur l'estimation réglée d'après la valeur qu'avait l'objet avant l'exécution des travaux qui ont produit la plus-value.

Les indemnités ne sont dues cependant par les propriétaires des fonds voisins des travaux effectués, que lorsqu'il a été décidé par un règlement d'administration publique, rendu sur le rapport du ministre de l'intérieur, et après avoir entendu les parties intéressées, qu'il y a lieu à l'application des dispositions précédentes.

Si, par suite de l'alignement d'une rue, un propriétaire acquérait la faculté de s'avancer sur la voie publique, il serait tenu de payer la valeur qui résulterait pour lui de l'exercice de cette faculté ; s'il refusait de payer la valeur du terrain qui lui serait abandonné, il pourrait être contraint de céder lui-même sa propriété à l'administration, au prix qu'elle avait avant l'entreprise des travaux d'alignement.

Si un propriétaire était obligé à céder une partie de sa propriété pour l'exécution de travaux publics, et si, par suite de ces travaux, la partie qui lui reste acquérait une valeur immédiate et spéciale, cette augmentation pourrait être prise en considération dans l'évaluation de l'indemnité à laquelle il aurait droit. (Loi du 7 juillet 1833, art. 51.)

Toutes les fois qu'il s'agit de construire des digues à la mer, ou contre les fleuves ou rivières et torrens navigables, la nécessité en est constatée par le Gouvernement; mais la dépense en est supportée par les propriétés protégées, dans la proportion de leur intérêt aux travaux, à moins qu'il ne soit jugé utile et juste de leur accorder des secours sur les fonds publics.

Lorsqu'il y a lieu de pourvoir aux dépenses d'entretien ou de réparation des mêmes travaux, au curage des canaux qui sont en même temps de navigation et de desséchement, ou de pourvoir à des dépenses de levées, de barrages, de pertuis, d'écluses, auxquels des propriétaires de moulins ou d'usines sont intéressés, la part contributive de l'État et des propriétaires est fixée par des règlemens d'administration publique.

S'il y a lieu d'ouvrir ou de perfectionner une route ou des moyens de navigation, dont l'objet est d'exploiter avec économie des forêts ou bois, des mines ou minières, ou de leur fournir un débouché, toutes les propriétés de cette espèce, nationales, communales ou privées, qui doivent en profiter, contribuent, pour la totalité de la dépense, dans les proportions variées des avantages qu'elles doivent en recueillir. Dans ces cas, comme dans les précédens, les propriétaires se libèrent ou en argent, ou en rentes à quatre pour cent, ou par le délaissement de la propriété au prix qu'elle avait avant l'exécution des travaux qui ont produit la plus-value.

Enfin, s'il s'agit de travaux de salubrité qui intéressent les villes et les communes, ils sont ordonnés par le Gouvernement; mais les dépenses en sont supportées par les communes ou par les villes intéressées. Cependant, si, par suite de ces travaux, des propriétés privées acquéraient un accroissement de valeur ou des avantages particuliers, les propriétaires seraient tenus de contribuer aux dépenses en raison de l'utilité particulière qu'elles auraient pour eux.

Lorsqu'il s'agit de déterminer l'influence produite par des travaux publics sur la valeur de certaines propriétés privées, ou sur le territoire d'une commune ou d'un département, il ne faudrait pas, au reste, se flatter d'arriver à une exactitude mathématique ; dans des calculs de ce genre, on est obligé de se contenter d'approximations, et de suivre des règles générales d'équité. Il ne faudrait pas non plus faire entrer en ligne de compte les avantages qui pourront résulter, dans l'avenir, de l'exécution de ces travaux, pour des particuliers ou pour des communes; il ne faut calculer que l'accroissement immédiat de valeur, car c'est le seul qui ne puisse pas être mis en doute. Si l'on se jetait dans les probabilités de l'avenir, il n'y aurait ni limites, ni règles aux évaluations; on ne trouverait, dans le temps, aucun point auquel il fût permis de s'arrêter. Il n'y a pas d'autre moyen de savoir si, par l'effet de certains travaux, une propriété a augmenté de valeur, que de comparer le prix auquel elle aurait pu être vendue avant qu'il fût question de ces travaux, au prix qu'on en trouverait immédiatement après qu'ils ont été exécutés.

Les dispositions qui obligent des propriétaires payer une partie des dépenses qui ont augmenté la valeur de leurs propriétés, ne sont que des conséquences du principe de justice qui veut qu'on garantisse à chacun le sien, aux nations comme aux particuliers; mais il semble qu'on a dérogé à ce principe, quand on a laissé au Gouvernement la faculté, soit de faire exécuter, aux dépens de l'État, des travaux destinés à protéger des propriétés particulières, soit de ne pas exiger la plus - value qui résulte pour des propriétés privées, communales ou départementales, des dépenses faites par l'État.

L'article de la loi qui met à la charge des propriétaires intéressés la construction des digues destinées à arrêter les eaux de la mer, des fleuves, rivières et torrens navigables, donne, en effet, au Gouvernement la faculté de payer lui-même une grande partie des frais ; et les articles qui soumettent les particuliers, les communes ou les départemens, à contribuer aux travaux qui doivent augmenter la valeur de leurs propriétés, restent sans effet, toutes les fois que cela convient aux vues de l'administration.

Cette faculté de faire tomber sur le public des charges dont un petit nombre de personnes ou quelques fractions de la population retirent les principaux avantages, devait produire et a souvent produit de nombreux abus. Elle a été un moyen puissant de corruption: les ministres s'en sont plus d'une fois servis dans les élections, pour payer la complaisance ou la servilité des électeurs aux dépens de la généralité des citoyens. Ils en ont fait usage, non pour faire exécuter d'utiles travaux, dans des pays où la population n'était pas assez riche pour y contribuer, mais pour se concilier la faveur des personnes dont l'opinion leur était peu favorable. Les habitans des Alpes ou des Pyrénées out été ainsi condamnés à payer les monumens de luxe de telle ville qu'ils ne verront jamais, tandis que ceux qui en jouissent tous les jours, n'y ont pas plus contribué que s'ils n'avaient eu aucun intérêt particulier à leur construction.

Mais, quels que soient les abus qui sont résultés de cette faculté, on aurait tort de penser qu'un peuple ne doit jamais faire exécuter que les travaux dont les avantages se répartissent d'une manière à peu près égale sur la population tout entière; il arrive souvent, au contraire, qu'un peuple a le plus grand intérêt à faire des dépenses dont les avantages apparens et immédiats ne tombent que sur une des fractions de lui-même, et quelquefois sur une des fractions les moins dignes d'intérêt.

Lorsque les diverses parties dont une nation se compose, ne sont pas toutes parvenues au même degré de civilisation, et que néanmoins elles jouissent des mêmes droits civils et politiques, les moins avancés profitent de tous les avantages qui sont la suite naturelle des progrès que les autres ont faits. De leur côté, celles qui se trouvent au premier rang par leurs richesses, leurs mœurs et leurs lumières, ont à souffrir une partie des maux qui résultent de la misère, des vices et de l'ignorance des autres parties. Dans toute association, il y a toujours une sorte de solidarité pour le mal comme pour le bien entre les associés.

Si, par exemple, une partie de la population est assez vicieuse ou assez ignorante pour se faire représenter dans une assemblée législative, par des hommes disposés à sacrifier sans cesse l'intérêt public à leurs intérêts individuels, les conséquences de son ignorance et de sa corruption ne tomberont pas exclusivement sur elle; elles se feront sentir sur toutes les parties qui n'auront pas de pareils reproches à se faire. Si elle est assez aveugle ou assez corrompue pour être l'instrument d'une faction, ou pour devenir l'auxiliaire de l'ennemi en cas d'invasion, son aveuglement et ses vices ne seront pas funestes seulement pour elle, ils le seront principalement pour ceux qui ne les partageront pas.

Des nations ont quelquefois pensé qu'il était de l'intérêt de leur industrie, de leur commerce, de leur sûreté, de porter la civilisation chez les nations voisines ; et si cette politique, aussi éclairée que généreuse, mérite d'être approuvée, à combien plus forte raison ne faudrait-il pas approuver les efforts et les sacrifices d'un peuple qui chercherait à répandre les bienfaits de la civilisation d'une manière à peu près égale sur toutes les parties de son territoire! Si les divers gouvernemens qui se sont succédé parmi nous depuis la révolution de 1789, avaient fait, pour civiliser certaines parties de la France, la moitié des frais qu'ils ont cru devoir faire pour les surveiller, les combattre, les subjuguer ou les corrompre, ils seraient parvenus à des résultats plus satisfaisans que ceux qu'ils ont obtenus. Les autres parties de la nation auraient eu des charges moins lourdes à supporter, et les dépenses qu'elles auraient faites, auraient tourné au profit de leur industrie, de leur commerce et de leur propre sûreté. Ainsi, en admettant les que personnes dont les propriétés augmentent considérablement de valeur, par l'effet des travaux exécutés aux frais du public, doivent supporter, dans les dépenses, une part proportionnée aux avantages particuliers qu'elles en retirent, il ne faudrait pas tirer de ce principe la conséquence qu'un peuple ne doit jamais faire exécuter à ses frais, que les travaux qui profitent d'une manière à peu près égale à chacune des diverses fractions dont il se compose, ou ceux dont il peut se faire rembourser la dépense, quand cette dépense tourne au profit particulier d'une ou plusieurs personnes d'une commune ou d'un département. Il y a certainement des circonstances dans lesquelles une nation, pour son intérêt, doit faire des sacrifices dans l'intérêt de quelques-unes des fractions dont il se compose, et quelquefois même dans l'intérêt d'autres nations. Il faut seulement prendre garde que la faculté de faire ainsi des sacrifices qui doivent produire un avantage immédiat et spécial pour certaines personnes ou pour certaines parties de la société, ne devienne, entre les mains de ceux qui ordonnent les travaux, un moyen de corruption ou une source de scandaleuses faveurs.

La loi du 16 septembre 1807 n'imposait aucune condition, aucune règle au gouvernement; elle laissait sans garantie les intérêts de la société; et c'est en cela surtout qu'elle était vicieuse. La loi du 7 juillet 1833, sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, a mis quelques bornes à son pouvoir, en déclarant que les grands travaux publics ne pourraient être exécutés qu'en vertu d'une loi, qui ne serait rendue qu'après une enquête administrative. Cependant le domaine de l'arbitraire est encore fort vaste, puisqu'il suffit d'une simple ordonnance pour autoriser l'exécution des routes, des canaux et chemins de fer d'embranchement de moins de vingt mille mètres de longueur, des ponts et de tous autres travaux de moindre importance.

Cette dernière loi a créé des garanties très-précieuses pour les propriétés privées, communales ou départementales, contre les empiétemens que le gouvernement pourrait être tenté d'exécuter dans l'intérêt de certaines entreprises; mais elle n'a pas garanti avec le même soin les intérêts du public. On y trouve les qualités et les vices qui affectent la plupart de nos modernes institutions, assez de soin des intérêts privés, et un abandon presque complet de l'intérêt général. Les hommes qui gouvernent de notre temps, trouvent qu'il y a plus de profit et moins de danger à faire leurs affaires aux dépens de la masse de la population, qu'aux dépens de quelques individus ou de quelques familles. On était jadis moins habile.

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Notes

[^200]: Les proportions de la contribution doivent être déterminées par une loi spéciale. C'est le seul moyen de prévenir les répartitions arbitraires.